刘起贵 程章
财政是国家治理的基础和发展的重要保障。习近平总书记高度重视地方政府债务风险防控工作，多次做出重要指示。党的二十大报告提出“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系，守住不发生系统性风险底线”，为财政体系建设提供了顶层指引。2022年末的中央经济工作会议专门对防范地方政府债务风险做出了具体工作部署。2023年4月28日召开的中央政治局会议更进一步强调“严控新增隐性债务，加强地方政府债务管控”。当前我国经济增长的内生动力仍然不足，实施积极的财政政策基调将有利于进一步恢复和扩大需求。但是在此过程中特别需要积极有效防范化解地方政府债务风险，以高质量的财政发展推动经济持续平稳复苏。
一、我国地方政府债务总体现状
自2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（“43号文”）出台和2015年新《预算法》实施以来，发行地方政府债券成为地方政府举债的唯一合法渠道，也构成了地方政府的显性债务，缓解了公共事务支出的资金紧张局面。但是为了进一步补充地方经济社会发展的资金缺口，地方政府往往为地方投融资平台提供隐性担保甚至通过多种手段违法违规举债，形成了不纳入政府预算管理但实质上负有偿还责任的隐性债务。2018年以来，中央要求各地防范化解隐性债务风险，取得了较好成效。总体而言，我国地方政府债务规模较大，债务结构不够合理，融资渠道相对单一，距离高质量的财政体系仍有一定差距。
1.显性债务规模扩张，风险基本可控
根据财政部披露的数据，截至2022年末，我国地方政府债务余额达到35.1万亿元。其中，一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元，均控制在全国人大批准的限额之内。从增长速度看，自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3％的速度快速增长，远高于同期名义经济增速；从付息支出看，债务规模扩大直接导致了地方政府付息支出的快速增长，挤压地方政府财政空间。2022年地方政府偿债利息首次突破1万亿元；从债务期限看，存量地方债的剩余平均期限已经上升至8.5年。这主要是由于近年长久期的基础设施专项债发行量大幅上升。
考虑地区经济发展水平以及政府综合财力，当前地方政府显性债务压力总体可控。截至2022年底，我国31个省份中17个省份地方政府债务余额规模超过1万亿元，但地方政府总体债务率（债务余额/GDP）为29%，低于国际通行的60%的警戒线，并且各省债务率均未高于100%。广东、浙江、江苏等经济发达省份债务规模大，地方财政收入对其总体债务的覆盖较为充分，债务率仍位于100%的警戒线下方。而贵州、云南、甘肃、辽宁等经济实力偏弱省份的债务率已突破150%的警戒区间上限。
2.隐性债务类型多元，潜在风险较高
目前，我国地方政府隐性债务尚无官方公开披露的数据。据国际货币基金组织（IMF）预测，2022年中国地方政府隐性债务规模将达到71.3万亿元，约为显性债务（35.1万亿元）的两倍。隐性债务的形式多元、名目繁杂，主要以城投债为主，也包括银行贷款、融资租赁、非标（主要为信托和委托贷款）、政府性基金和PPP项目等。此外，隐性债务的隐蔽性较强，信息透明度较差，债务利息支出与资产收益不匹配，其风险明显高于显性债务。
在外部融资环境日趋紧张，土地市场持续低迷的大环境下，城投偿债资金来源面临较大不确定性。据不完全统计，城投债务率（城投有息债务/一般公共预算收入）高于600%的达到12个省份，高于500%的多达15个省份，有19个省市地区的城投平台有息债超过1万亿元，近26家城投主体存在银行贷款欠息、逾期、和展期的现象。隐性债务风险受到中央和各地的高度关注，在高压监管下隐性债务增长势头得到初步遏制，化解存量隐性债务成为各级政府的工作重点。根据各省份披露的财政预算报告，全国共有7个省份表示超额完成2022年的隐性债务化解任务。个别省份披露了债务化解进度情况，其中广东和北京完成全域无隐性债务试点任务，广西和宁夏的隐性债务化解率达到50%以上。
二、地方政府债务存在的主要问题分析
长期以来，我国地方政府存在“小财权、大事权”的体制性约束，地方财政过度依赖土地出让和房地产行业，使得地方财政收入的稳定性较差，但又不可避免面临一系列的刚性支出需求。与此同时，专项债的实践与推行初衷发生了背离，市场收益相对有限，与地区经济实力的关联度弱。此外，以城投公司为代表的地方投融资平台存在大量的内部风险并且向地方国企和商业银行等其他主体传染扩散。地方政府债务风险呈现多样性和复杂性的新特征。
1.地方政府财权事权不匹配
分税制改革对中央与地方政府的财权划分做出了较为明确的安排，大量的国税财政收入流入省级以上政府，增值税和企业所得税收入的地方政府分成有限，由此产生的“财权上移、事权下移”的结果使得地方政府支出压力大而可用财力不足，因而倾向于通过地方投融资平台举债发展地方经济。2022年，地方政府财政收入占全国财政收入的比重在55%左右，但地方财政支出占比接近90%。在收入端，受到国有土地使用权出让收入减少和企业经营困难的影响，地方财政收入增长乏力。2022年地方本级的一般公共预算收入和政府性基金预算收入分别同比下降2.1%和21.6%，赤字达到历史最高水平。而在支出端，地方政府承担本地区公共服务供给职责。在有限的财权下，地方政府需要大量发行地方债进而满足经济社会发展和民生保障资金需求。特别是受到疫情影响，过去一年地方政府卫生健康领域的支出显著上升，加剧了地方财政负但。广东、河南、浙江、江苏等省份的防疫支出超过400亿元。个别地区甚至出现基本公共服务保障难的现象。
2.土地财政模式难以持续
房地产是我国重要的经济支柱产业，房地产消费以及相关行业增加值对我国GDP的贡献率超过20%，并且占据城镇居民家庭财产一半以上，形成了相当体量的信贷规模。以房地产为核心的土地财政是较长一段时期内我国地方财政的主要模式。2022年，地方政府与房地产相关收入总额高达8.61万亿，其中国有土地出让金收入6.69万亿，5个房地产专项税种税收合计1.92万亿，两者合计占地方财政收入的比例超过了30%。但是伴随我国人口转入负增长，房地产正处在长周期拐点，房地产大开发时代逐渐落幕：2022年，我国人口自然增长率为-0.6‰，人口老龄化、少子化趋势加剧，15-64岁劳动力人口规模见顶；其次，城镇化速度放缓，三四线城市普遍面临人口流出的问题，导致房地产库存过剩；最后，居民的潜在购买力空间有限，难以支撑房地产价格的持续上涨。受到房地产市场下行影响，土地出让收入减少，政府性基金收入整体下滑。2022年，我国国有土地使用权出让收入相较于2021年减少了20197亿元，下降幅度达到23.3%。累计超过13个省市土地出让金无法覆盖有息债务利息。
3.专项债“一般化”趋势明显
当前，地方专项债主要投向市政和产业园区、农林水利、铁路、轨道交通等基础设施建设。在实践中，不少地方政府发行的专项债公益属性过强，往往经过内容包装从而顺利获批。专项债“一般化”违背了专项债制度设计的初衷，也蕴含着很大的债务风险。例如农村基础设施建设项目的专项债在公开发行时携带了乡村旅游等盈利标签，大部分收益属于农户而非政府，并且衍生的业态盈利收入相对微薄，很难产生足够偿还专项债券的市场收益，最终依旧是通过财政收入还债。上级政府在审批专项债项目时，难以判断项目的真实收益率，也可能出现很多的选择性错误，产生效率问题甚至是腐败问题。此外，专项债的地区额度分配和实际经济发展情况不吻合。目前西部地区的专项债额度较高，尽管在短期内加速了西部地区公路、铁路等基础设施建设进度，但受到人口净流出的影响，地区基础设施的使用强度不高，此类项目的市场收益有限，并且西部地区的财政收入压力较大，未来不可避免地面临较高偿债风险。
4.城投公司信用风险暴露和溢出
在收入端，随着2014年“43号文”的出台，地方政府对于城投公司的隐性担保能力在逐渐弱化。特别是受到地方财政收入缩水等因素的影响，城投公司的基本面支撑不足。2022年，城投债总发行额、总偿还额、净融资额均大幅下降，公开市场违约风险上升，外部融资渠道受阻；在业务端，由于基础设施与服务的溢价空间有限，叠加逆周期宏观调控政策的因素，城投公司主营业务的盈利能力和偿债能力受到冲击；在支出端，城投公司承担了大量的拿地和基建支出。2022年，全国地方城投公司拿地金额占集中供地全部成交金额比例达到54%，部分城市开展了多轮集中供地，拿地压力过度转嫁至城投公司。需要注意的是，信用风险向地方国有企业和商业银行溢出愈发严重。地方国有企业通过发行专项债及贷款，替代地方政府承担一定的融资职能，“泛平台化”现象在部分地区较为普遍。而地方商业银行机构则为城投公司和国有企业提供大量信贷支持，一旦发送信用违约事件，风险容易在地方金融系统传染蔓延，导致地区融资环境恶化。
三、地方政府债务风险治理的对策建议
习近平总书记在《当前经济工作的几个问题》提出了防范化解地方政府债务风险的5点措施，包括：深化财税体制改革，完善财政转移支付体系，健全省以下财政体制，稳步推进地方税体系建设；遏制增量、化解存量；禁止各种变相举债行为；加强对融资平台公司的综合治理；优化债务期限结构，降低利息负担。本文结合经典财政金融理论和我国地方政府债务实际，从财政体制和政绩考核机制改革、财政模式股权化转变、专项债发行和管理优化、隐性债务风险治理以及健全监督监管体系等五个方面提出相应的对策建议。
1.深化地方财政和政绩考核体制改革
政府财政理论强调事权、财权与财力相匹配，地方债务风险很大程度上源自财政体制本身。2022年6月份，国务院办公厅发布了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号），进一步明确了省级财政事权和市县财政事权，理顺了省以下政府间收入关系和省以下的转移支付体系，提供了顶层设计和基本规范。在实践过程中，各地要细化制定适合本地区的地方财权和事权制度安排，推动基本公共服务供给均等化。一方面要推进地方税收体系建设，完善转移支付制度，优化省与市县收入分配关系。另一方面要明确基本公共服务领域的共同财政事权和支出责任，创新财政激励引导机制，特别是重视县一级等基层政府的财政实力问题，在兜牢基层“三保”底线的同时推动经济高质量发展。此外，以GDP为导向和政绩考核以及地方官员的短任期催生了地方政府盲目借债投资的机会主义行为。各地需要认真贯彻和执行中共中央组织部印发的《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”为核心的新发展理念，突出区域经济社会发展的质量，重视人民群众的主观感知和反馈评价，依托大数据技术分析官员主政期间的历史数据资料，加强考核结果公开程度，形成激励和约束的完整闭环。同时要严格执行官员任期制，加强任期目标管理，构建责任追溯体系，保持干部队伍的稳定性和地方工作的连续性。
2.以股权财政替代土地财政
过去一段时期内，土地财政创造性地发展出一套以土地为信用基础的制度，有力推动了地方基础设施建设和社会事业发展。但是随着房地产行业进入下行周期，地方政府需要转变财政模式，通过提升国有资产投资回报率构建起适应新形势下的股权财政体系。党的二十大报告强调“推动国有资本和国有企业做强、做优、做大，提升企业核心竞争力”，加快国资国企改革是建设高水平社会主义市场经济的重点内容。然而，由于基于西方估值体系对国有资本的“偏见”，当前大量优质国有企业在资本市场并未获得合理的估值、长期处于破净状态，造成了政府持有的国有企业股权长期处于低估状态，使其无法发挥补充财政资金的功能。结合证监会的“探索建立具有中国特色的估值体系”要求，充分发挥多层次资本市场的价值发现和资源配置功能，由单一的利润估值转向ESG等综合估值体系，促进更多国企健康发展。上市国企自身更要在做大利润的基础上加强资本运作，提升投资者关系管理水平。非上市国有企业需要特别重视引入各类社会资本和民间资本，丰富国有资产的资金来源渠道。此外，地方政府要重塑地区产业格局，加快发展新基建、新能源、电子信息、生物医药为代表的战略性新兴产业，打造地方特色产业集群，进而摆脱对房地产的过度依赖。通过设立引导基金，促成产业项目落地和孵化成长，吸引更多社会资本共同投资，形成“资金投入—项目成长—项目回报—资金再投入”的良性循环。
3.完善专项债制度设计和限额分配
在实践中，政府可以从专项债收益覆盖倍数设置、专项债审批流程、项目限额分配等多方面入手，使得专项债回归市场收益的特征属性，满足债务融资需求。首先，适当降低专项债收益覆盖倍数。目前专项债项目收益通常被要求至少需覆盖本金利息1.1倍，很多地方在筛选项目时可能会划定更高的收益线。这可能导致地方政府为了追求简单的收益覆盖倍数而过度包装，通过过度粉饰使得公益性主导的项目借助专项债发行，无形中增加了专项债发行成本；其次，大幅简化专项债审批流程。目前专项债需要通过县、市、省、中央等多层审批，审批链条和审批周期较长，制约了专项债资金转化为实体投资的速度。在条件允许的情况下，专项债发行可以实行注册制，允许地方政府在债务限额内自主选择项目，这不仅可以节省了审批发行的时间成本，更可以利用地方政府的信息优势，推动重要项目快速上马；最后，在专项债限额分配的过程中要处理好公平和效率的关系。限额分配需要和城市人口数量和发展潜力关联，保证专项债项目一定的市场收益水平，确保未来资金偿还的可持续性。对于发展潜力较差的地区，可适当减少其专项债额度，其必要的基础设施建设的资金需求应主要通过加大转移支付而不是采取过度发行专项债的方式来满足。
4.加强地方政府隐性债务风险治理
造成当前我国地方政府隐性债务风险的一个重要原因是政府投融资平台运作的市场化程度不足，造成财政资金使用效率过低，投资项目产生的现金流无法覆盖债务资金利息。因此，以地方政府投融资平台市场化为重点，建立以市场为基础的地方政府金融体系是化解债务风险的突破口。首先，充分利用权益型不动产投资信托基金（REITs）等金融工具盘活存量资产。基础设施公募REITs作为直接融资的权益类金融工具，底层资产相对成熟，收益率较为稳定，市场流动性强，可以有效释放存量基础设施资产的现金流，缓解地方财政支出压力；其次，通过地方立法形式界定地方投融资平台公司的经营范围，厘清与地方政府的权责关系，逐步剥离平台公司的政府融资功能。适当扩大法定债券的发行力度，将隐性债务通过置换形式使其转变为法定债务或企业经营性债务，通过展期或重组缓释到期债务风险。必要时出让政府股权以及经营性国有资产权益，利用项目结转资金和经营收入偿还债务；最后是加强债务风险分级分类管理和显性隐性债务合并监管。按照国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》划分的Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）4个等级，设定不同的分级应对方案，强化与债务风险管控关联的奖惩和问责机制，通过责任追究和源头管控，减少违规举债等不当行为。提升地方政府和金融系统的风险防范意识和能力，将显性和隐性债务纳入统一管理框架，构建起债务风险综合预警指标体系，结合地区财力实际，通过协同治理提升合并监管效果。
5.健全地方债务的监督监管体系
造成当前我国部分地区地方债务水平较高（远超国际公认的安全警戒线以及地方政府的可负担能力的）这一现状的直接原因是地方政府的过度负债。因此，化解地方债务风险，守住不发生系统性金融风险的底线，在顶层设计方面还需要建立健全自上而下的地方债务的监督监管体系。首先，在现有全国人大对地方债务限额审查的基础上，进一步完善人大对地方债务的监督管理制度。全国人大要好地方政府债务立法监督，并授权地方人大对地方政府债务的新增发行、资金投向与使用效率、还款能力等进行全生命周期的监督监管。其次，地方人大要根据国际公认的债务率水平并结合当地的财政收支情况以及未来增长潜力，设立地方政府债务水平的警戒线并严格执行。一旦债务水平触及或超过该警戒线，地方政府需积极主动采取措施降低杠杆水平。此外，要强化市场约束、增加地方债务资金发行和使用的透明度。每年地方政府制定地方债的发行和使用预案后，可由同级地方人大委托市场化的独立第三方对预案进行事前评估，并对相关资金使用情况进行事中动态评估，提升地方债务资金的使用效率，守住风险底线。
（作者信息：刘起贵，宁波大学商学院教授；程章，山东大学Kaiyun·开云(中国)官方网站博士研究生）
注：2023年“中国制度经济学论坛”之“春季论坛”-----“财政体制与地方政府债务”高级研讨会，于2023年4月9日在浙江宁波成功举行。本次研讨会由宁波大学商学院承办。参加本次会议的不仅有财政金融领域的著名专家，还有一些资深业界人人士。“中国制度经济学论坛”理事长、山东大学Kaiyun·开云(中国)官方网站院长黄少安教授主持了本次论坛。南开大学梁琪教授、中国人民大学马光荣教授、宁波大学商学院院长金祥荣教授、光明日报理论部张燕、西泽研究院赵建、广州博雅投资有限公司党海洋，以及宁波大学商学院教授罗德明、刘起贵、谢慧明等参与会议讨论。
